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第二次海湾战争带来什么

本文来源《财经》杂志 2003-04-05 我要评论(0
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  世界许多国家在“9·11事件”之后均在为自己的国家在国际上重新定位,并试图尽快适应这一新的定位。然而,在这一过程中,他们发现,脚下的基石——国际环境远不是固定不变的。3月20日凌晨,美英军队空袭伊拉克首都巴格达,拉开了美国领导的第二次海湾战争的序幕。
  
  一场三心二意的外交努力怎样以失败告终
  
  战争的起因——如果说是起因的话——是这样的:
  2002年9月12日,美国总统布什在联合国发表讲话,要求联合国认真对待在伊拉克在过去的12年中蔑视16项联合国决议的行为。
  在美国的推动下,联合国安理会在去年11月通过了第1441号决议,要求伊拉克立即执行该决议和其他安理会决议,特别是1991年687号决议提出的条件。决议要求伊拉克在30天内“准确和全面地”公开其在生化武器和核武器、导弹和其他运载工具方面进行的所有研制工作,并声明其在生化或核研究方面的进展,准许联合国核查人员在决议通过后的45天内进入伊拉克开始武器核查工作。核查小组将在60天内向安理会提出初步核查报告。伊拉克在这方面的任何欺骗和敷衍都将被视为“实际违反”该决议。
  伊拉克表示愿意执行1441号决议,联合国核查小组在汉斯·布利克斯(Hans Blix)的领导下如期进入伊拉克进行武器核查。
  问题在于,安理会的1441号决议虽然被公认为是伊拉克避免战争的最后机会,但是它并没有对核查规定限期。布利克斯领导的武器核查小组在今年1月中旬向安理会分发了一个核查时间表,该表提出了一个伊拉克必须分步骤执行任务的计划,期限是3月27日。据《纽约时报》报道,法国官员事后说,这是事情进程的转折点。美国官员一看到该计划就坚决表示反对,声言美国不能等到那一天。法国官员说:“那是关键的时刻,我们突然意识到我们将走向战争。”
  1月20日,美国和法国在联合国中的关系达到破裂。在一次主持了讨论恐怖主义问题的安理会会议后(美国国务卿鲍威尔出席了这次会议),法国外交部长德维尔潘举行了一个记者招待会,他在会上坚决表示:“任何事情”都不能成为战争的理由。美国官员直到第二天才得知会议的消息。从此之后,形势急转直下。
  在安理会中,对于核查工作的评价和萨达姆的危险性,美国和英国与其他国家之间一直存在着严重的分歧。
  联合国核查小组组长布利克斯的看法是,核查人员在上世纪90年代销毁的武器数量毕竟多于1991年海湾战争期间消耗的数量,萨达姆比过去具有较少的危险性。法国、德国、俄罗斯以及中国都认为核查工作虽不尽如人意,但已有明显的进展,仍然是解除伊拉克武装的有效办法。
  而美国和英国则认为,萨达姆根本没有执行联合国决议的诚意,他在愚弄联合国,为保有将来用于战争的大规模杀伤性武器同联合国兜圈子。联合国没有有效的核查手段,也没有制定合理的核查日程,核查小组的工作不过是在浪费时间。总而言之,不能听任萨达姆再这样继续下去,必须向萨达姆发出最后通牒。
  与此同时,美国一直不断向海湾地区增派兵力,总人数逐渐超过20万。
  1月中旬以后,联合国安理会的关注中心转到是否通过“关于伊拉克解除武装”的第二个安理会决议,对伊拉克设定最后期限。美国最初在此问题上游移不定。1月31日,布什曾表示,美国不需要第二个决议;但到2月24日,美国加入英国和西班牙一起建议通过第二个安理会决议案。3月6日,布什说,他将要求安理会就第二个决议案进行投票,因为“这是人们摊牌的时候了”。而法、德、俄和中国等国家都不能接受美、英、西设定最后期限的做法,因为这意味着在最后期限过后,对伊拉克的战争将得到安理会的授权。
  为了使第二个决议案在安理会上获得通过,美国必须得到2/3多数票的支持。当布什政府意识到它不可能得到法国的合作时,为了取得15个安理会国家中的足够票数,它把努力的重点放到了俄罗斯上,希望俄罗斯至少不会否决第二个决议案。美国的想法是,如果俄罗斯默认,中国也会如此,于是美国就有机会在六个尚未作出决定的国家中争取至少另外五票,这些国家是巴基斯坦、智利、墨西哥、喀麦隆、几内亚和安哥拉。为了实现这一目标,美国开始全力以赴开展对这些国家的游说工作。
  美国提醒俄罗斯,如果接受美国方案,俄罗斯更容易从伊拉克拿回它拖欠俄罗斯的80亿美元的债务,因为“从一个融入世界经济和你帮助建立的政权那里”更容易得到这笔钱。但俄罗斯不为所动。俄罗斯虽然仍有维持俄美伙伴关系的愿望,但在伊拉克问题上的利益超出于此,而且,俄罗斯一直在从北约的扩大到美国执意退出《反弹道导弹条约》的做法上,感到布什政府政策过于咄咄逼人。
  在六个当时尚未作出决定的安理会成员国中,巴基斯坦表示,如果美国已经有了九票,巴基斯坦将再给美国一票。美国争取墨西哥的努力则未见成效,在美国没有放宽墨西哥向美国移民的政策上,墨西哥一直心存芥蒂。美国告诉智利,如果站在美国一边,就可能为它同美国的自由贸易协定铺平道路,目前该协定的命运在美国国会悬而未决。但智利的回答是,美国从该协定中得到的好处并不亚于智利。这六个国家显然都不愿在美国和国际社会之间做选择。美国的劝说方式也引起了一些不满。
  法国的立场是最没有妥协余地的,它早已明确表示,会不惜使用其在安理会的否决权“来阻止任何可能为战争铺平道路的决议”。法国总统希拉克3月16日在接受美国CBS和CNN的记者联合采访时说:“法国不是和平主义者,我们也不反美。我们并不仅仅是使用我们的否决权来烦扰和气恼美国。我们不过感到存在着另一种选择、另一种方法,比战争较不剧烈的方法。我们不得不走这条路。我们应循着这条路走下去,直到走不通为止。”
  鲍威尔曾劝说布什政府中的其他决策者等待核查过程的结束,这时法国自然会承认核查失败,而同意对伊拉克开战。但是布什的其他政府高级官员,包括副总统切尼、国防部长拉姆斯菲尔德和国家安全助理赖斯都不赞成这一观点,他们最后占了上风。
  联合国安理会原预定在3月17日上午开会,非正式讨论法、德、俄的提议,要求安理会为解除伊武装制定一个“现实的”时间表,该提议也得到中国的支持。但是,如果美国、英国和西班牙按原计划在当天提出第二个关于伊拉克问题的决议案要求安理会表决,安理会将举行正式会议进行投票。可是,在自己的立场在安理会取得2/3多数支持无望的情况下,美国不愿看到决议被否决的尴尬局面。美、英、西在16日进行磋商之后,于17日宣布撤回第二个决议案,不再要求安理会对此作表决。至此,美国结束了在联合国的外交努力。
  3月17日晚美国时间8点多,布什总统发表电视讲话,要求萨达姆在48小时内离开伊拉克,否则将面临战争。萨达姆拒绝了这一要求。在48小时期限过后大约两个小时,伊拉克当地时间20日5点35分,美国发起了对伊拉克的攻击。
  
  两次海湾战争异同
  
  可以将此次战争与1991年的海湾战争作如下比较。
  其一,1991年美国出兵伊拉克得到联合国的授权,联合国安理会1990年11月30日通过的678号决议,授权联合国成员国“运用一切必要的手段”解放科威特。美国在道义上得到世界上大多数国家包括阿拉伯国家的支持。
  其二,正因为美国得到了道义上的支持,1991年美国领导的海湾战争有30多个国家的军队参加,甚至连阿拉伯国家,包括叙利亚和埃及,都派出了军队,总兵力达到50万人。而在此次新的战争中,虽然布什宣称35个以上的国家给予了美国关键的支持,从提供海军和空军基地,提供情报和后勤援助,到部署战斗兵力,但美国领导的“多国部队”实际只有英国和澳大利亚参加,美国本身投入了20万兵力,英国派出了4.5万人的军队,澳大利亚只有2000名士兵参战。总兵力大大少于第一次海湾战争。
  其三,1991年美国的战争目标是有限的,即解放科威特,恢复科威特政府,确保沙特阿拉伯和整个海湾地区的安全和稳定。但这一次美国的目标要更为庞大,根据布什的说法,美国的目标是:“解除伊拉克的武装,解放伊拉克人民,保卫世界免受严重危险”,其核心是推翻萨达姆的政权。这一目标必定迫使萨达姆不得不背水一战,下定拼死作战的决心。
  其四,1991年海湾战争时,美国在发起地面攻击之前,对伊拉克和科威特进行了长达39天的大规模的轰炸,目的是摧毁一些关键的目标,如指挥和控制系统、电力网、非常规武器生产设施以及飞机和坦克。而从美国发起地面进攻到战争结束,一共只持续了100个小时,这就保证了伤亡较小。而此次战争,美国的地面进攻在紧接着第一轮空中打击之后就开始了。
  
  国际关系格局再次发生重大变革
  
  美国对伊战争对整个国际关系的影响将是巨大的。
  在所有的双边关系中,受到最严重损坏的可能是美法关系。在美国看来,法国自从戴高乐总统期间开始执行独立的外交政策起,就总是试图对美国的世界领导地位提出挑战。现在法国又一次唤起了美国的这种看法。
  法国外交部早已建立起了一个工作小组,来估价在伊拉克问题上的矛盾可能给法美双边关系带来的短期和长期损害,并制定了对应策略。法国外交官说:“法国总统和外交部长都完全意识到法国可能为此付出的代价,但是他们情愿冒这个险。他们真正相信这是一个国际关系的关键时刻,问题不仅仅是伊拉克。”
  美俄关系也不能逃脱战争影响,俄罗斯的领导人已经有此担忧。在普京总统对战争作公开谴责后,俄罗斯外长伊万诺夫对记者强调说,尽管发生了在伊拉克的战争,俄罗斯和美国仍然是伙伴,而不是敌手。
  战争危机加大了英法之间的裂痕,因为英国首相布莱尔责怪法国在不能使全世界团结起来反对伊拉克上负有责任。而法国自然不能赞同英国追随美国的立场。据说,当布莱尔和法国总统希拉克在欧盟会议上碰面时,两人先是彼此避开,然后在照相机离开后只是握了一下手。一名欧洲外交官说:“整个房间的气氛是冰冷的,没有友好的表示,没有拥抱。这是我见到过的最冰冷的会议。”
  欧洲国家之间的关系和欧洲国家同美国之间的关系受到了他们在伊拉克问题上的分裂的影响,迫使欧盟面临了其历史上最严重的外交政策分歧。他们恢复彼此团结的努力将在何时以何种方式见效还难以预料。
  3月20日,正值美英向伊拉克开战的第二天,欧盟15国领导人出席了在比利时首都布鲁塞尔举行的欧盟季会,会后发表了一个联合公报,公报说:“随着军事冲突的开始,我们遇到了一个新的局势。我们希望冲突以最小的生命损失和苦难而告终。”公报声明,欧盟对“代议制政府”下的伊拉克领土完整和政治稳定承担责任。这是一个信号,表明欧盟认为美国在伊拉克的长期军事占领是不可行的。欧盟领导人还号召给予联合国在重建伊拉克的事务上“强有力的权力”,这表明欧盟国家赞同就这一问题在联合国形成一个正式决议,以避免美国在任何伊拉克重建问题上自行其是。同美国的跨大西洋伙伴关系始终是欧盟的战略重点,但这次战争给它罩上了阴影。
  美国同阿拉伯国家之间的猜疑可能会因战争而加深。阿拉伯国家联盟秘书长阿姆鲁·穆萨在美、英、西作出决定之前一直在进行斡旋,想要劝阻美国对伊开战。在他看来,美国急于要进行战争,把自己的观点强加于阿拉伯国家之上,并把人们的注意力从巴以冲突上转移开。虽然布什总统3月14日的声明提出的一个中东和平进程,允许巴勒斯坦于2005年立国,被阿拉伯国家看做是一个积极的行动,但这并不能化解阿拉伯国家对英美的敌意和对其战争目的猜疑。3月26日,美国的忠实盟友沙特阿拉伯的外交大臣赛义德·费萨尔亲王亦称,如果战争继续进行下去,“可能损坏”他的国家和美国的关系。
  
  最重大的国际问题
  
  人们公认,在美国发动对伊拉克战争本身所带来的问题中,最大的莫过于未来国际规则和联合国是否能维持其权威性。与此相关的一些具体问题是:
  ——就算是伊拉克拥有大规模杀伤性武器,美国是否有权在它还没有使用这些武器直接攻击其他国家之前就发动“预防性”侵略?
  ——美国是否有权通过武力来推翻一个它判定的专制政权,“解放”这个国家,给它的人民带来“自由”?
  ——未经联合国安理会的授权发动对另一国的战争是否合法?
  这些问题在国际上得到的回答大都是否定的。正因为如此,大多数国家才担心,美国的做法可能会造成一个蔑视国际法和联合国宪章的先例,削弱国际社会在冷战后所期待的国际法和联合国的权威性,给未来的国际关系带来后患无穷的新问题。
  法国、俄罗斯和中国都认为,没有联合国安理会的决议,美国和英国就没有得到合法授权来进攻伊拉克。联合国秘书长安南也认为,美国的做法不符合联合国宪章。
  美国为自己辩解说,它得到了联合国授权。
  布什在3月16日用批评的口吻说,联合国已经悲惨地失败了,“因为它未能发挥在国际上制止危机的作用”。这似乎是他要绕过联合国发动战争的理由。但是,布什似乎也并不想使美国的行动在国际上被认为缺乏合法性,他在3月17日的讲话中说,美国认为它得到了前一个联合国安理会决议、即1990年的第678号决议的授权。
  英国似乎比美国更重视合法性的问题。当天,英国司法部长非同寻常地公开发表了他对布莱尔首相的建议,提出了同样的论据,而且谈得更为具体。于是,国际法律专家像各大国一样在这个问题上发生了分裂,他们对此展开了激烈的争论。
  如果仍然把《联合国宪章》看做是合法性的依据的话,那么《联合国宪章》规定仅在两种情况下使用武力为合法。在宪章中,第42条款规定安理会“为了恢复国际和平与安全”有必要诉诸武力;第51条款允许在进行自卫的情况下使用武力。
  在1990年伊拉克侵略科威特以后,安理会根据第42条款通过了一系列决议,先是要求伊拉克从科威特撤军,然后678号决议授权使用“所有必要的手段”(即使用武力的外交说法)来迫使它撤军,以“恢复在此地区的国际和平和安全”。根据这一决议,美国领导的多国部队发动了海湾战争。在解放科威特之后,安理会第687号决议订立了停火条件,包括伊拉克迅速交出或销毁大规模杀伤性武器,并实行联合国武器监督制度。虽然伊拉克接受了这些条件,但是在过去12年中关于它是否真正执行了该决议一直存在着争议。直到2002年11月,安理会通过1441号决议,指出“伊拉克一直并仍然在实际违反”所有这些决议。
  美国和英国政府坚持认为,伊拉克的“实际违反”恢复了包括在678号决议中的使用武力的授权。他们说,687号停火决议只是中止而非终止了使用武力的授权。美国和英国用同样的理由来为其1993年和1998年因伊拉克阻挠联合国武器核查而对它进行轰炸作辩护。这也就是为什么美国和英国政府声称,它们不需要任何进一步的决议作为其进攻伊拉克的合法性的依据的原因。
  对于美英来说,它们提出1441号决议旨在赢得政治上的支持,而非法律上的支持,而且1441号决议肯定伊拉克“实际违反”停火决议加强了他们的论据。他们认为,伊没有抓住最后一次机会来解除武装,构成了另一次“实际违反”。在美国的法律专家中,支持这一观点的不乏其人,美国霍普金斯大学的国际法教授鲁思·韦纪伍克就声言,687号决议建立了“永久的战后制度”,伊拉克违反它便自动中止了这个停火决议。
  然而,许多国际法专家不接受这样的看法。批评者说,伊拉克是否“实际违反”任何决议的决定,不应由美国或其他任何一个联合国成员国来做,而应由联合国安理会本身来做。法国、俄罗斯和中国都持这一观点。根据英国牛津大学国际法教授沃汉·罗伊的看法,678号和687号决议“都是它们那个时期的产物”。“声明海湾战争期间加入多国部队的任何国家永久有权使用武力恢复中东和平,是明显荒谬的。”
  其他法律专家指出,从订立停火条件的687号决议到最后一个1441号决议,每一个处理伊拉克的决议都以包括这样一段话的条款而结束:安理会控制下面将要发生的事情。此外,他们认为除了授权海湾战争的678号决议外,所有的决议都没有包括“所有必要的手段”的字样,并不是偶然的。他们认为,人们都理解,1441号决议并没有包括自动激活战争手段的内容。
  似乎矛盾的是,布什不断声明,无论安理会如何决定,美国都有权为了自卫而进攻伊拉克。但是联合国宪章的51条款仅在“发生武装进攻的情况下”授权军事自卫,而不是在它发生之前。
  布什政府说,在全球恐怖主义和大规模杀伤武器存在的时代,这一规则已不够用了。但大多数法学家认为,即使51号条款可以灵活运用,也必须在进攻即将来临后采取预防性措施。但至今即使连布莱尔也不能赞同美国的看法:伊拉克是一个迫在眉睫的威胁,或赞同美国的“预防性”军事行动的概念。如果美国认为美国有权采取“预防性”的军事行动,那么是只有美国有这样的权利,还是所有其他国家都有这样的权利?美国对此是讳言的。
  有一点人们还仍然不清楚,美国是想要抛弃关于国际法的整个观点,还是仅仅想要修订它的条款。布什和其他美国资深官员的讲话似乎暗示了前者。不过,前些天布什同英国首相和西班牙总理出席联合记者招待会时,作了出人意料的许诺:一旦在伊拉克的战争取得了胜利,他将寻求通过新的安理会决议来帮助伊拉克重建。
  当然,这次战争也再次暴露出了联合国制度的缺陷。早已不断受到讨论的联合国制度的改革问题,或许在战后会被认真地提到国际议事日程上来。■
  
   作者为中国社科院美国研究所政治室主任
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