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最强拆迁公司调查

本文来源《财经》杂志 2009-12-21 我要评论(0
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区区一级政府如何越俎代庖,通过费用大包干横拆一切

  “最强拆迁公司”

  在高歌猛进的强拆进程中,闵行区政府的角色令人玩味。

  2006年3月,上海市政府成立虹桥交通项目指挥部,并在同年6月注册上海申虹投资发展有限公司(下称申虹公司),全面负责项目的开发建设。这家注册资本达50亿元的公司,由上海机场(集团)有限公司(下称上海机场集团)投资20亿元,拥有40%股权,上海国有独资的久事公司、上海地产集团有限公司各投资15亿元,分占30%股份。申虹公司董事长由上海机场集团董事长吴念组兼任。

  工商资料显示,申虹公司由政府授权,负责对项目区域实施专项土地储备及开发,房产开发与经营,以及商业配套建设、开发等经营项目。

  2006年7月28日,申虹公司与闵行区政府签署了虹桥交通项目《土地储备动拆包干协议》(下称《协议》)。《协议》约定,受申虹公司的委托,闵行区政府承担拆迁人的主体资格,并全权代表申虹公司作为此次征地动迁工作的实施主体,征地拆迁费用实行总包干。

  按市规划局划定的虹桥交通项目用地红线,属于闵行区范围内的土地为821万平方米,实际征地759万平方米,约11393.2亩。闵行区政府需按《协议》要求,如期完成征地动迁,然后移交给申虹公司。其中,综合交通枢纽中心工程、京沪高速铁路、城市轨道交通及磁浮轨道工程等储备用地,共计约2210.9亩,闵行区政府要在2007年1月31日前完成动迁,并办理移交;9182.3亩综合配套工程用地,要在2007年12月31日前完成动迁,并办理移交。

  相对于闵行区政府“出力”实施征地拆迁,申虹公司则扮演了“出资人”的角色。

  《协议》明确,规划范围内的征地动迁费用按每亩130万元计算包干,以征用11393.2亩土地计算,总费用共计148亿余元。根据征地拆迁进度,这笔费用分成五次由申虹公司支付给闵行区政府。

  实际上,闵行区在与申虹公司签订协议之前,已开始着手准备,2006年7月12日,该区召开动拆迁推进会。会上成立了三家国有拆迁公司,闵行区区长陈靖为三家公司揭牌。协议签订后两个月,闵行区成立“虹桥交通项目闵行区指挥部”,区长陈靖担任总指挥,指挥部成员囊括了闵行区主要政府部门的正职——甚至包括最强势的公安部门,有法律界人士将闵行区政府称为“最强的拆迁公司”。

  而“包干”征地拆迁费用的做法,难以监督资金的使用。除每亩38元的土地补偿款,其他款项的使用外界无从得知。

  2008年5月19日,华漕镇拆迁人员因攻克28个拆迁户,申请给予59.65万元奖励。据华漕镇党委书记高宝金、镇长蔡潇飞的签字批准,“同意发放,请指挥部列入服务管理费科目”。此后,有16名拆迁人员各获得了2500元的奖金,共计4万元。余下的费用没有列明去向。

  北大五学者上书时称,征收、补偿主体应是国家,这一行为是行政法律关系,但《拆迁条例》将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。闵行区的做法,更显混乱。

  实际上,国务院办公厅下发的“(2004)46号”文件亦禁止“大包干”的拆迁方式,“凡政府有关部门所属的拆迁公司,必须与部门全部脱钩。”

  拆零批地谜团

  2008年4月,国家发改委批准了上海虹桥机场扩建工程项目建议书:机场扩建工程将按照满足2015年旅客吞吐量4000万人次设计,新建一条长3300米跑道,25万平方米新航站楼,以及公用设施等,项目总投资153亿元。

  但在此两年前,政府已实施虹桥交通项目的土地储备,其中便包括虹桥机场扩建工程用地。

  2006年4月20日,上海市规划局向虹桥交通项目前期土地基础性开发核发《建设用地规划许可证》,其用地位置为:东至虹桥机场西侧用地边界,西至规划华翔路,南至沪青平公路,北至规划天山西路,建设用地规划性质为土地储备,用地面积为1334公顷。而此所谓“基础性开发项目”,并非实体项目的建设,其主要内容为居民和企业单位的动拆迁、土地征用和平整,以及市政设施改接和迁移等,意在将大面积的土地圈为“净地”,以方便日后开发。

  此后不到一年,闵行区房屋土地管理局下发三份拆迁许可证,拆迁人为上海机场集团,建设项目皆为“虹桥综合交通枢纽规划土地前期基础性开发项目”。而上述《建设用地规划许可证》和《房屋拆迁许可证》已包括未来的虹桥机场扩建用地。

  但虹桥机场扩建工程项目在2008年获国家发改委批准后,上海市规划局下发了另一份《建设用地规划许可证》,用于办理机场扩建项目的划拨用地手续。

  于是,虹桥机场扩建工程在获批之前,便已完成了前期的拆迁工作,绕过了《拆迁条例》的规定——拆迁房屋的单位在申领房屋拆迁许可证时,必须提交《建设用地规划许可证》等材料。

  此外,根据现行《土地管理法》第45条规定,征用基本农田以外的耕地超过35公顷、其他土地超过70公顷的,必须报国务院批准。而“虹桥交通项目”用地面积达到1334公倾,如果将其征收并整体转为建设用地的话,根据《土地管理法》必须上报国务报批准。

  但在2006年6月至8月,闵行区政府通过化整为零的方式,以“机场扩建工程用地”“交通枢纽中心”“发展用地”等名义,将整个虹桥交通项目用地划分成26块,分别上报上海市政府,申请土地划拨,并办理农用地转用、征用土地手续。

  2006年6月,上海市政府就此下发26份批复文件,使得上述项目的用地审批成功规避国务院审批,在上海“内部消化”。

  这种拆零批地的做法,在2004年国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》已禁止:“严禁规避法定审批权限,将单个建设项目用地拆分审批。”■ 

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