澳洲气候政治:使命还是砝码

本文来源《财经》杂志 2010-07-04 我要评论(0
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气候变化问题似乎主宰了近年澳大利亚政坛的人事变迁;与此同时,缺乏在气候问题上持积极主张同时具备足够手腕的政治家,也导致气候问题在澳大利亚一再搁浅

  2010年6月下旬,澳大利亚总理陆克文被迫辞职。他政治生涯的急转直下让很多人吃惊——今年年初,他的民意支持率还曾高达74%。

  除了非法移民和高额资源税问题,气候变化问题是压倒他的几根关键稻草之一。

  两年多以前,代表澳大利亚签署《京都议定书》,是陆克文当选总理的主要竞选主张,这与其前任霍华德的强硬保守派立场形成鲜明对比。“气候变化是我们这一代人面临的最大道德挑战。”这句话为他赢得了数量众多的拥趸,也成为反对党攻击他的靶子。

  今年年初,在参议院两次否决了碳排放交易法案之后,他宣布将此法案搁置至2013年,等待全球谈判结果再行启动。这个决定多少与即将到来的新一轮大选有关。

  气候政策一役可以想象必不轻松,但如此快就转变风向而落入政客的俗套,让陆克文失了民心。

  在发达国家中,气候变化问题在政治议程中拥有如此高地位的国家寥寥可数。

  浪子回归

  2006年,右翼政党自由党-国家党总理约翰·霍华德已执政11年,他上台后采取了一系列经济改革措施,使澳大利亚保持了10年的经济增长势头,在经合组织国家中名列前茅,就业增长,财政盈余。

  但气候变化对澳大利亚的明显影响,以及与美国在气候问题上为伍,造成霍华德的被动,持积极气候立场的工党竞选人陆克文因此占尽上风。这位澳洲政治新星在竞选时承诺,他上台以后的第一件大事,就是带领澳大利亚重返《京都议定书》。

  澳洲政治观察人士认为,陆克文在竞选中对气候变化问题的关注和重视,是当时许多原属自由党-国家党联盟的选民转向支持陆克文的一个重要原因。

  澳大利亚的气候新政全世界等待已久。澳大利亚人均温室气体排放量在主要发达国家中仅次于美国。2001年,它和美国一同退出了《京都议定书》。澳大利亚的回归,意味着美国将更加孤立。

  2007年,气候问题成为年度热点。政府间气候变化委员会(IPCC)公布第四次评估报告,指出若不采取积极行动,这个世纪末全球升温可能达到5.8℃(与工业化之前相比),而我们目前的升温幅度刚刚达到0.8℃。彼时反映全球升温的电影《绝望真相》热映全球,诺贝尔奖和奥斯卡奖同时关注气候变化。

  同年12月3日,联合国气候变化谈判的第一天,澳大利亚温室气体办公室主任巴姆赛在发言时透露,新当选的澳大利亚总理陆克文已经在数小时前签署了批准《京都议定书》的文件,并承诺到2050年减排60%。

  全场响起了长久的掌声,许多人难抑激动,起立致敬。在巴厘岛,澳大利亚就像一个回归的浪子,获得了来自气候大家庭的热烈拥抱。

  改变的意义

  “强大的、有效的全球减缓气候变化协议才是澳大利亚的核心利益。”澳大利亚著名经济学家罗斯·贾诺在其被称为澳洲版“斯特恩报告”的《澳大利亚气候变化报告》中称。

  他进一步说,直接减排量并不是澳大利亚采取积极减排政策的第一考量,澳大利亚对于气候变化影响的特殊敏感性,以及在全球减排努力中展现正面形象的溢出效应,才是澳大利亚采取积极应对措施的动力。

  澳大利亚曾是气候谈判中伞型集团(指在当前全球气候变暖议题上不同立场的国家利益集团,从地图上看其分布像一把“伞”,故此得名)的成员。

  区别于欧盟,伞型集团成员国一般与美国保持相似立场,他们多数是移民国家,因人口增长而排放持续走高,大多数的能源结构以煤炭为主,也有部分国家农业排放高。因此,自然禀赋决定其相对不易于减排。在对待大的发展中国家在国际减排中的贡献立场上,伞型国家基本都坚持认为,没有发展中大国的参与,国际协议将无法达成。

  因此,澳大利亚的改变对于伞型国家的立场将会产生影响。

  贾诺的工作始于陆克文当选前的2007年4月,报告完成于次年9月,旨在撰写一份评估气候变化对澳大利亚影响,以及中长期可持续繁荣政策框架的研究报告。报告中强烈主张在澳大利亚推行碳排放交易机制,该报告的主旨即为推动全球气候协议。

  碳交易若在澳大利亚推行成功,将给由欧盟为主导的碳交易市场以巨大支持,商界人士将看到未来更加强烈的市场需求信号。在欧盟的环境治理思想中,全球范围内的碳市场将是最终解决气候问题的终极政策框架。

  后来,自由党-国家党人士对碳交易的诟病,恰恰不太符合其一贯的推崇市场而非管制的经济主张。排放交易机制(ETS)是通过市场手段为稀缺商品定价。对企业来说,其减排成本直接取决于减排目标的宽松程度,紧则供不应求,排放额度价格飙升;松则供大于求,量放价跌。

  在后来提交议会讨论的碳交易市场方案中,也大致采纳了贾诺报告的提议。起始阶段,取过渡方案,也就是在2010年-2012年间,排放额度以一个低且固定的价格提供给排放受管制的企业。发电企业可通过电费涨价来弥补损失。并且,跟随欧盟的潮流,将交通尤其是航空业纳入排放交易体系。

  在欧洲,该机制囊括了电力、制造业等高耗能行业近1.2万家工厂。2008年以前,排放额度都是免费发放,拍卖制将首先在电力行业展开,至2013年实行全额拍卖。由于金融危机,欧盟则将原先定于2013年的全额拍卖配额新方案推迟到2020年。

  碳市场将给温室气体排放定价,工业和民用客户都将为此付出更高的电费,其中低收入人群将受损最大,政府为此将提供补贴。

  哥本哈根气候谈判之前,澳大利亚宣布了自己的中期减排目标,即至2020年在2000年基础上减排5%,这是不附带任何条件的;如果其他大温室气体排放经济体对国际协议做出积极贡献,那么澳大利亚的目标可以提升为25%。

  反对党的政治博弈

  霍华德之后,自由党-国家党共有三任党魁,医生出身的布兰登·尼尔森先以微弱优势赢了律师和投资银行家出身的马尔科姆·特恩布尔。一年以后,后者在新一轮党内选举中,重新赢得多数选票。第三任党魁托尼·阿勃特仅以一票优势胜过特恩布尔。

  党内对尼尔森的支持至2008年7月底彻底瓦解,全因他在碳排放交易和气候变化问题上和另外一些议员持截然不同的立场:尼尔森试图让自由党-国家党在碳排放交易上采取更加强硬的立场,认为在全球有所作为之前,澳大利亚不应贸然行动。

  他强调,这项旨在2010年生效的政策尚缺乏细节,这项政策将要引起的经济损失和工作机会的损失仍无法估量,他甚至直接称之为澳大利亚的“经济自杀行为”。但是,党内持不同意见者数量很可观。

  这颗政坛新星一路推行新理念,却未尽绽放,夭折在气候变化这个澳洲政坛的高危区域。2009年9月,他被总理陆克文任命为驻欧盟和北约大使。他欣然接受,辞去议员职务。

  两个月后,他的继任者也在气候变化议题、具体说就是碳污染减排法案上触礁。11月,时任在野的自由党-国家党党魁的马尔科姆·特恩布尔主持了一个党务会议,讨论陆克文政府的碳减排机制立法提案。他认为尽管党内存在明显分歧,但是自由党-国家党仍旧能够最终支持这个提案。

  特恩布尔为他的立场付出了代价,一个月以后,他从这个位置上下台。这位在党内受到排挤的自由党-国家党人士称,继任者阿勃特与他的分歧不是不同的政策方案的争论,事实上,交易机制在同样目标下由市场来优化配置资源,反而能降低企业的减排成本。问题是,阿勃特和党内的大部分议员都不承认人为导致的气候变化。

  特恩布尔公开指出,他在党内的对手的立场,包括他们对碳交易机制的观点也是前后矛盾,见风使舵,目的只是为了打败对手而随时改变。自由党-国家党失去的不是政策,而是正义,以及最终选民的信任。

  支持、反对还是修正执政党提出的碳交易机制,成了分化自由党-国家党的一道坚硬的墙壁。特恩布尔说,当来年2月,该法案重返议会讨论时,他仍然会投支持票。

  阿勃特上任后随即宣布不支持总理的碳减排法案。他提出了本党的替代方案,一个需要32亿美元投资的直接行动方案——大略是种植2000万棵树,并且增加在太阳能领域的投资。自由党-国家党表示,它将能在短期内帮助实现减排目标,等到国际协议框架明确后,澳大利亚再决定是采纳市场机制还是征收碳税。

  此时,特恩布尔也必须重新选择自己的政治立场。既然执政党已经让他失望,他于是决定在本党寻找妥协。特恩布尔不久表示,可以与阿勃特协调立场,在党内争取更多的妥协和共识。

  他对媒体说,如果要实现到2020年在2000年基础上减排5%的目标,自由党-国家党提供了一条可能由政府购买碳补偿的路径。美中不足的是,它还没有给出2020年以后的路径。他进一步评论说,陆克文在阶段性放弃碳排放交易机制后,已经没有政策工具来实现先前设定的2020年目标。

  气候挑战与政治硬核

  事实上,因气候变化问题竞选连任失败的前总理霍华德政府曾经提出,最迟到2012年,他们将在澳大利亚无条件引入碳排放交易机制,无论是否达成国际协议。

  进一步显示今日自由党-国家党之退步的证据还有,霍华德曾经任命一个研究小组,这个小组提供给决策层的谨慎结论是,澳大利亚不应该等待一个全球协议的达成来决定国内行动,因为这将增加商业的不确定性并减少投资的吸引力。

  在澳大利亚,科研已经先行,产业却因缺乏扶持政策而没有起飞。在国内的纷争中,澳大利亚即将丧失几年的时间采取实际的减排行动。

  澳大利亚气候研究所和保护基金会最近展开的调查发现,澳大利亚选民对气候变暖的关注程度,已经比去年5月滑落了9个百分点,但还是保持在68%的高点。这项在陆克文下野前实施的调查也发现,只有36%的选民相信澳总理陆克文是处理气候问题的最佳人选,比去年2月下降了10个百分点;另有40%的人认为,不论是让政府还是在野的保守派来处理该课题,都没有什么不同。

  没有什么不同,是因为气候变化已经成为跨越意识形态、不同经济理念的共识。两党的实质目的都是为了赢得选票,在衡量政治利益时,皆以选战为重,因此出尔反尔之事屡见不鲜。

  随着该国大堡礁的珊瑚逐渐褪色、死亡,也随着澳大利亚内陆干旱的日益严重,澳大利亚经济将因气候变化遭受更严峻的考验。为了本国经济长远利益,也为了全球协议的正面力量,人们是否愿意付出贾诺教授测算的年GDP的0.1%-0.2%、放弃一点眼前利益,来争取国家更为长久的竞争力?

  光有数字没有用,政治需要的是对人的透彻了解。志向远大而又老谋深算的政治家可遇而不可求,即使在尊重民意的黄金时期也是这样。上天如果真的想帮人类,是否可以恩赐几位关键人物,分布在那些充满气候政治硬核的国家,以跨过2012这条河?

  或许《京都议定书》的将来,全在于此。

  作者为气候组织政策与金融项目总监,自2004年起,参加并跟踪了历次联合国气候变化谈判

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