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农田水利重建悬念

本文来源《财经》杂志 2011-05-22 我要评论(0
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在这轮政府主导的农田水利建设中,相关制度和机制亟须重构,稳定的投入增长机制尚未实质建立,政府主导与农民参与的关系尚需厘清

  水利是农业的命脉。

  入夏时节,各地陆续采取行动,推进新一轮农田水利集中建设。《财经》记者赴广西、云南、山东等省、自治区深入调研,观察农田水利建设现状,反思过去改革成败得失,试图寻求制度和机制上的创新途径。

  今年中央“一号文件”的出台,标志着水利改革发展进入加速期。国家副主席习近平3月在湖南调研时特别强调:要切实加强农田水利基本建设,抓好重大水利枢纽和水利工程建设,不断提高抗御自然灾害和水资源调配能力。根据相关部门测算,未来十年各方投入资金将达4万亿元之巨。

  但随着各地配套政策相继出台,围绕农田水利建设的一系列悬念仍待解。

  其一,投入政策如何落实尚未明晰。粗略统计,各级政府用于农田水利的财政资金不足700亿元,“一号文件”虽然提出从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设,但由于东西部土地出让收益差距巨大,意在解决这种结构性矛盾的措施——统筹使用部分土地出让收益,面临重重阻力。

  其二,灌排工程管理体制和运行机制如何重构尚待破题。2002年启动的水利工程管理体制改革,因为人员社会保障和工程维护经费未落实等原因遗留了诸多问题。下一步如何解决,绝非财政资金补上就能了事,需要把重点放在基层水管单位能力建设上,而与之相关的农田水利设施养护、农业水费征收等“老大难”问题,亦需在政策层面予以明确。

  其三,在农田水利建设与管理上,政府主导与农民参与的关系、中央政府与各级地方政府的责任如何厘清,尚待明确。在这轮政府主导的农田水利建设中,如何让农民真正参与其中,享受知情、监督、参与等各种权利至关重要。

  20世纪60年代,政府曾以行政命令的方式举国修水利,这成为之后五六十年中国维系农业生产的“老本”。改革开放后,政府逐步退出,农田水利交予市场,交予基层和农民,但相关管理体系的垮塌再次证明,纯市场手段难解农田水利等公共或准公共产品运转之困。

  当下农田水利窘境颇多,设施失修良久,功能大多退化,政府投入不足已成多方共识。农业用水粗放,管理方式落后,管理体系脆弱,亦为业界所担忧。2010年西南地区特大干旱和冬麦区干旱,在一定程度上倒逼中央政府在2011年出手解决拖延多年的农田水利困境。

  观变迁,品兴衰,方能鉴未来。如今我们既无法重拾20世纪60年代集权式的动员模式,亦不可能再走失灵的纯市场化之路。重建农田水利,应当创新投入机制,革新灌排工程管理体制和运行机制。政府介入不可或缺,但不可包办一切,而应与民协商,共塑集体行动能力。

  ——编者

  姚安县位于云南省楚雄彝族自治州西北部,作为水资源缺乏的农业大县,多年来,姚安县政府一直重视水利的修建。当地人曾豪言:“大旱三年,饿不死姚安(人)。”

  然而,当2010年中国西南地区大旱来临时,姚安却像其他旱区一样,水库见底、土地干裂、庄稼枯死,人畜饮水困难。曾经的全国水利建设先进县,在遇到真正考验时显得极其脆弱。

  “大旱”暴露出当地水利设施面临的困境。当地水利部门认为,大多数水利工程始建于20世纪五六十年代,运行50余年。

  由于受当时技术、施工、投资等诸多条件限制,水库病险、老化问题突出。全县有52个小(二)型水库,两个小(一)型水库,急需除险加固。

  和水库一样,全县445条引水干渠也是同时期修建,多数渗漏严重,输水损失高达30%,利用率极低。

  近年,姚安年修水泥干渠超过150公里,占总长度的35.3%。这一标准在云南省已算得上先进,但《财经》记者在姚安调查时依然发现,水泥硬化,设施大多已经陈旧,在一些关键的枢纽位置上,存在着不同程度的破损。

  姚安县是全国农田水利脆弱现状的一个缩影,再不重建,后患无穷。

  基层困局

  在2011年3月28日召开的全国农村水利工作会议上,水利部部长陈雷坦承,目前农村水利工作面临不少困难和问题,在其列举的诸多问题中,第一条便是水利工程的老化失修。

  水利部农村水利司(下称农水司)副司长倪文进对《财经》记者表示,农田水利工程有相当一部分是20世纪六七十年代“农业学大寨”时兴建,这些工程是在财政少量补助的情况下,农民投资投劳(力)完成的,建设标准比较低,配套也不完善。经过50多年的运转,老化、破损现象严重。

  1980年开始的家庭联产承包责任制,调动了农民的种粮积极性,但在村集体组织衰落并逐步淡出农田水利兴建、管理后,灌溉面积出现了不同程度的倒退,农田水利建设停滞不前。2003年农村税费改革全面推开,为减轻农民负担,国家取消了“两工”(劳动积累工和义务工)制度,进一步冲击了农田水利建设。

  与此同时,全国一些省份开始对农村水利设施进行拍卖、承包、租赁,这种市场化取向的改革,被认为是政府在“甩包袱”。但由于其公益性、基础性特征明显,农田水利设施市场化改革举步维艰。

  来自水利部的统计显示,全国尚有一半以上耕地是“望天田”,缺少基本灌排条件。全国40%的大型灌区骨干工程、50%-60%的中小型灌区、50%的小型农田水利工程设施不配套、老化失修,大型灌排泵站设备完好率不足60%,农田灌溉“最后一公里”问题凸显。

  同时,农业用水方式粗放。单方水粮食产出只有发达国家的一半,很多地方仍存在大水漫灌现象。

  《财经》记者调查发现,在这些表面现象背后,还有诸多令人深思的问题:一些农民不愿意在收益较低的农田上投资,认为兴修水利乃国家之责,投资投劳修建水利工程的积极性不高,大旱来临之时急切灌溉的心情也不同以往。

  倪文进算了一笔账:全国有效灌溉面积近9亿亩,7亿农民,人均1.3亩,按照平均每亩500元的纯收益计算,人均收入650元。而农民年人均纯收入接近6000元,其中家庭经营性收入占比已不到一半,而家庭经营性收入中,相当一部分还不是来自种植业。因此,有些农民更愿意外出打工,而不是从事农业生产。

  在倪文进看来,农民要的是保证口粮,国家要的是保证粮食安全,二者目标不完全一致。对于农业生产特别是粮食生产,政府积极性大于农民,中央政府积极性大于地方政府。

  在农业节水上,国家强调的水资源可持续利用与农民的理性选择也不一致。“现在农业用水5分钱一方,即使省了100方也就5块钱,不够农民一包烟钱,你说农民有多少节水积极性?”水利部门一位官员如是反问。

  与农民一样,基层水利管理人员亦不够积极。

  2002年9月,国办下发红头文件(国办【2002】45号),启动了水利工程管理体制改革,改革通过“两定”(定岗、定编)、“两费”(公益性人员基本支出经费、维修养护费)方案把水管单位的债务、人员等下放至地方,即“谁的孩子谁抱”,“两费”也由工程所在地政府负责。

  倪文进认为,这项政策在当时的财政状况下无可厚非,但是在执行过程中会出现困难。因为一般来说农业大县(市)水利工程多、管理任务重、改革成本高,但往往财政困难,导致“两费”落不到实处。据介绍,中央限定在三年至五年内完成改革,最后造成“白纸黑字都有,真金白银落实的不多”。

  中国大多数地区从20世纪80年代开始征收水费。在实际运行中,水费征收困难重重,一部分农民对征收水费出现抵制情绪甚至出现拒交的现象。

  倪文进坦承,推进农业水价改革阻力很大,现在水价实际不到成本价的30%-50%,且实收率不足。在国家全面对农业生产进行直接补贴后,实收率继续下降,南方部分经济发达地区已转而实行农业水费由县级财政转移支付解决。

  广西壮族自治区南宁市横县六蓝水库管理所原所长黄家励介绍说,现在当地财政给水利职工每个月500元,其他的工资部分靠收水费解决。“水费收又收不上来,大家基本上是本着一份责任心在干。”黄家励说。至2010年底,六蓝水库管理所共欠发工资157.08万元。

  据介绍,一部分基层水管单位尝试管养分离,但由于工程维护经费财政补助不落实、水费实收率不高,一定程度上影响了为农民提供有效服务,少数地区还因此增添了不稳定因素。

  2011年中央“一号文件”的出台,标志着国家将加快构建财政主导、规划制约的农田水利新机制,进一步强化农田水利建设与管理。目前,新一轮农田水利集中建设正逐步展开。目前来看,稳定的投入增长机制尚未实质建立,政府主导与农民参与的关系尚需厘清,相关制度和机制亟须重构。

  政策进退

  农田水利设施主要包括蓄水工程(小型水库、池塘等)、输水工程(灌溉水渠、排水渠等)和配水工程(水坝、水闸、泵站等),这是农业生产的命脉,但在过去50余年里,相关部门对其地位和作用认识不到位,政策摇摆不定。

  新中国成立以后,特别是1958年“大跃进”时,举国修水利的热情高涨。当时提出了有名的“三主”方针,即“以蓄水为主,以小型为主,以群众自办为主”,与之相反的“排水、大型、国家为主”的思路被认为是“资产阶级专家”的路线,在被批判之列。

  20世纪50年代末的“大跃进”以及六七十年代“农业学大寨”这段时期,是国内农田水利建设最为集中的阶段,当年所修建的农田水利设施影响至今。

  云南姚安县下口坝水库的建设即是当时响应国家号召,群众自发建设。1957年下口坝水库建成,当时总库容为724.8万立方米,控制流域面积63.4平方千米,灌溉面积达8530亩。该水库是姚安县两大水库之一,至今仍在为姚安坝区供水。

  1978年之后的十年,农田水利建设基本停滞,当时有人提出水利是“左”的产物,要肃清。

  在20世纪80年代国民经济调整中,水利项目下马,投入资金被大幅削减,农田水利资金更是挪作他用。这是历史上增长最慢的时期,全国灌溉面积年均增长仅为0.5%。

  从1978年开始即在原水电部农水司工作的冯广志见证了农田水利的变迁,熟知当年一些决策过程。

  据他介绍,1979年以前,小型农田水利补助经费是地方收取后上交中央,由中央统一分配。1980年中央和地方“分灶吃饭”后,国家把这部分经费(23亿元)切到地方,资金使用方向由地方决定,“地方怎么安排是地方的事情,你干小型农田水利也行,不干也行。”

  冯广志告诉《财经》记者,1980年至1998年,中央安排的资金里基本上没有小型农田水利资金。

  这段时期,全国未再大规模建设农田水利,就连改革开放前集中建设的水库,也不愿再投入资金进行维修。姚安县下口坝水库正是在此时第一次错失扩容的机会。

  1989年,已运行30年的下口坝水库急需扩容,当时云南省水利科学研究所要求姚安县政府提供可行性研究报告,然后上报水利厅。据了解,当时已经确定了三个方向,但由于资金缺口大等原因一直未立项,下口坝水库第二次错失扩容机会。

  在水利史上,1998年是个特殊的年份,这年长江流域发生特大洪水,水利问题受到高度重视。同时恰逢亚洲金融危机爆发,为应对危机冲击,国家大量发行国债,增加财政支出。此时在国债资金中才有了农田水利的位置,中央安排一部分国债资金用于大中型灌区续建配套、节水改造和新灌区建设。

  冯广志回忆说,之前中央未投入资金的一个依据是“中央的钱办中央的事,地方的钱办地方的事,农田水利是地方和农民的事”。1998年后,不再强调这点,但当时资金规模较小,仅为几个专项。

  此后,中央财政对整个水利的投资逐渐增长,但仍主要用于大江大河治理,地方水利投资也主要集中在工业用水和城市用水上,农田水利投资状况并未改观。

  1998年-2002年,姚安县先后三次被淹。近几年降水偏少,下口坝水库又不能在雨季足量储水,导致农业用水时常紧张。随着姚安坝区和县城人口剧增,用水矛盾进一步加剧。

  2003年,水库扩容一事再次被提出。姚安县专门委托楚雄州水文局对下口坝水库水资源进行综合评估,并为此建了下口坝水库水文站,每天专人进行记录。“五年后,下口坝水库水资源综合评估完成时,记录的资料已经堆成了一座小山。”当地媒体报道称。

  2005年后,中央财政设立小型农田水利设施建设补助专项资金,以“民办公助”方式支持各地小型农田水利建设,资金规模从最初的1亿元发展到2011年的126亿元。另外,从2009年启动小型农田水利重点县建设,集中力量支持粮食生产大县农田水利设施建设,大力发展节水灌溉。

  水利部一位官员介绍说,“十一五”时期,农田水利建设实现恢复性增长,全国农田水利基本建设完成投资4865亿元,投入劳动工日143.2亿个。

  2009年,姚安县连续几个月无有效降雨,后演变成百年一遇的干旱,损失惨重。

  2010年,在修修补补半个多世纪后,姚安人终于在上一年大旱的逼迫下开始下口坝水库大修和扩容。目前,此项工程已开始施工。

  改革反思

  20世纪80年代,农村经济体制改革在全国推广开来,在其影响下,陷入停滞地步的农田水利也开始了市场化改革,尤为突出的是小型农田水利设施产权制度改革。

  山东费县是率先在全国探索这项改革的县。当地水利部门人士告诉《财经》记者,改革和当时当地的实际情况有关,例如水利工程所有者和使用者之间权责不明确,工程老化、退化、毁坏严重;水资源浪费严重,跑冒滴漏导致水利用率不足30%;农民没有树立起水是商品的观念,收取水费困难。

  费县一些村集体组织农民,将原有的小型水利工程拍卖给各家各户。这一做法后来得到认可。1996年,山东费县县委、县政府在总结乡镇做法的基础上,制定了中国第一个民营水利发展政策——《关于改革小型农田水利设施建设和管理使用制度的意见》,在全县范围内进行小农水工程产权制度改革。

  当地产权改革的思路是明晰所有权,搞活经营权,放开建设权。根据费县水利局一份关于费县民营水利的调查研究材料显示:在随后的改革中,全县集体所有的4326处小型水利工程全部一次性拍卖到户,共收回资金1200万元。

  产权制度改革后,由个人兴建的水利设施,产权归兴建人所有。涉及原有集体兴建、集体所有的水利设施时,仅将管理权、经营权转让。“拍卖的只是水库水面的经营权,真正的水库坝体仍属于集体所有。”费县水利局副局长范钟山告诉《财经》记者。

  在拍卖中,经营期限为15年-30年,有的长达50年,并且允许继承和转让给其他人。在当时,费县的做法略显大胆。

  1997年,临沂市政府出台《关于小型水利工程产权制度改革的意见》,明确了小型水利水保工程产权制度改革。

  随后在1999年,山东省水利厅下发了类似文件,两级政府高度评价费县的产权试验,费县因此成为全国小农水工程产权制度改革的典范。

  此后,全国其他地方纷纷采取承包、拍卖、租赁等方式变更小型水利设施的产权或使用权,改革解决了产权不明晰的问题,同时盘活了水利资产,更缓解了因政府投入不足造成的水利经费紧张局面。

  但多年的实践证明,这种市场化取向的改革并不成功,所有权改革并不能包治百病,一些地方在承包、租赁之后出现种种矛盾,部分承包户甚至主动交出承包权。

  小型水利设施的经营权承包给个人后,出现学者所担忧的状况:因为个人对经济效益的过度追求,导致水利设施在抗旱和灌溉时存在管不了的情况。《财经》记者在费县调查时发现,同样的情况也曾出现过,当地政府部门最后只好将出问题的水库承包权收回。

  当地村民称,归集体所有时,水利设施如果出现损坏,村集体可以动员村民对其进行维修,但在承包给个人后,就只能依靠承包户自己修缮。

  倪文进认为,这项改革未成大气候的原因在于,农村水利工程公益性太强,直接经济效益只有水费,而水费收入又不足以弥补运行成本。一些有水面经营条件的塘坝,在承包后虽有水面养殖收入,但并不高,无法承担工程维护任务,而且用水紧张时还容易与其他村民发生矛盾。

  此外,这些水利设施还承担着防汛责任,收入甚少的承包户难担如此重任。同时水利部门从保护水源出发,反对肥水养鱼,也会影响承包户收入。

  据了解,近年水利部门已不再强调承包、租赁。

  这轮市场化改革暗含了政府责任在农田水利上的淡出,由于其公益性属性和准公共物品性质,决定了市场化的改革只能以失败告终,农田水利由政府主导的思路渐被认可,2011年中央“一号文件”让共识达到顶峰。

  重建悬念

  这份名为“关于加快水利改革发展的决定”的文件,明晰了水利的地位、作用、基本属性,更明确了政府的投入责任,中央决策层试图建立稳定的投入增长机制和调整现行管理、运行机制,重建农田水利。

  “一号文件”第一次提出从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设,含金量极高。

  根据财政部发布的数据,2010年全国土地出让金总额高达2.9万亿元,其中收益约8000亿元,依此推算,可用于农田水利建设的资金将达800亿元,这将是农田水利建设新增资金的一个主要来源。

  但这项政策落实难度极大。目前约75%的土地出让金收益集中在东部,但很多东部地区的农田水利建设任务并不重。中西部地区,尤其是农业大县,农田水利建设欠账多,建设任务重,而土地出让金收益往往很少。

  为此,相关部门提出了统筹使用部分土地出让收益,加强跨区域的转移支付。但这可能会面临来自部分发达省份的阻力,水利部门一位人士估计,最多可落实500亿元。

  倪文进告诉《财经》记者,财政部、水利部正在积极研究具体的落实政策。水利部建议中央和省统筹一部分土地出让收益,支持粮食主产区、中西部地区改善农业生产条件。

  中国科学院-清华大学国情研究中心副主任王亚华建议,在加强跨区域的转移支付的同时,制定相应的政策,允许东部地区的土地出让收益用于非农田水利的水利建设项目。

  增加政府投入应是当前农田水利建设第一要务,但在统筹使用土地出让收益方案悬而未决的情况下,难言已经建立稳定的投入增长机制。

  财政预算内资金规模较小,从规模来看,2010年各级财政对农田水利投资不足700亿元(其中中央投资358.9亿元,各地投资307.4亿元)。《财经》记者从水利部获悉,2011年国家发改委、财政部加大投入,小型农田水利资金将由去年的78亿元增加到126亿元。基本建设资金规模目前大致维持在2010年水平,但国债资金取消后,占整个资金比重有所增加。

  涉农资金历来分散,农田水利也不例外。

  全国人大2009年的一份专题调研报告指出,农田水利建设直接投入项目有九项,涉及国家七八个部门和更多的运行环节。

  其中国家发改委和水利部负责大型灌区续建配套、节水改造、灌排泵站改造等项目;财政部和水利部负责小型农田水利建设补助专项资金;国家农业综合开发办负责农业综合开发中低产田改造项目;国土部和财政部负责土地开发整理项目;国家发改委、农业部负责大型商品粮基地和优质粮产业工程项目等。

  由于涉及部门较多,所以资金整合难度大,这势必会影响资金使用效率,且项目监督评估难度大。目前各地通行的做法是在县级层面以规划为依托,对上述资金进行整合。

  节水灌溉贷款贴息是另一个重要渠道,每年中央财政补助5000万元,预计可以撬动商业贷款60亿元。目前含信贷资金在内的水利社会投入约600亿元,王亚华估计,未来十年年均需要增加至少500亿元,需要建立各种机制吸引社会投入,包括增加信贷融资、引导金融机构增加水利信贷资金、鼓励政策性银行和商业银行增加水利建设的信贷资金(目前信贷资金占水利投资的比例尚不到10%,有较大的提升空间)。

  据悉,水利部正积极争取延长贴息贷款年限,农业银行等大银行正在跟水利部积极协调政策。

  但这些仍然无法弥补“两工”取消以后的资金缺口。2002年农村税费改革推开后,各地陆续取消了“两工”制度,以往兴修水利是村干部“派工”,现在变成了支付报酬的雇工。按照水利部测算,全国平均每年减少农田水利基本建设投工投劳约75亿个工日,如按每个工日50元算,缺口为3750多亿元。

  此外,一些县市财政困难,要求配套的资金往往难以完全落实。《财经》记者在多省采访了解到,县市预算内资金往往用于项目的前期规划,中央投入多少、地方配套多少的“钓鱼政策”,演变成了地方的“反钓鱼政策”,即在中央投资到位后,地方承诺的配套资金并未到位。

  冯广志认为,目前一些政策尚不完善,比如以中央投入为主,究竟是80%还是90%,应该量化,否则一到操作层面就会出问题。冯广志建议下一步要明确事权,中央、省、市、县、乡镇、村以及农民的各自职责应该明确。

  重建农田水利,要建立稳定的投入增长机制,同时还亟须革新水利工程管理体制和管护体制。更为重要的是,在国家主导下,要让农民真正参与其中,共塑灌溉排水的集体行动能力。在业内人士看来,一些地方成立农民用水协会的探索,或许能成为可以借鉴的突围路径。

【作者:《财经》记者 翁仕友 焦建 】
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