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设计改革新路线图

本文来源《财经》杂志 2010-04-12 我要评论(0
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沿着“治穷”之路,难圆“强国”之梦。新的改革框架需要不同以往的顶层设计,“从上到下、以难带易、内外联动、重点突破”
 

  中国改革30多年,强劲动力主要来自国内,最大绩效是解决了穷人的问题。以治穷为起始目标,从经济领域开始,调动亿万人民的积极性,改革开放可谓成功。

  今后30年,改革的最强动力既来自国内也来自国外压力。中国的最大目标是“强国”,而沿着“治穷”之路,难圆“强国”之梦。关键在于如何创新思维,设计新的改革路线图。

  制度创新改变中国

  只要搞好产权制度创新、人力资源配置和资本技术,以及产品的对外开放,经济就会发展,社会就会繁荣,人民就会富裕,国家就会强盛

  回头来看,有三大制度创新对中国过去30多年的发展影响深远。

  一是推行产权制度改革,解决了吃饭和财富创造积累的激励机制问题。产权制度改革率先在农村开始,从农业领域普遍实行家庭承包经营制,到土地经营权长期承包给农民,解放和发展了农村生产力,使几亿人摆脱了严重饥饿和贫困,为后来经济起飞提供了丰富的农产品原料和食品供给。

  随后,国有企业改革以放权让利为主线,实行企业经营承包制,后又以明晰产权关系为主线,实行了现代企业产权制度改造,建立了国有企业发展的约束和激励机制。

  同时,先允许后鼓励、支持民营经济发展,并在各领域生长出数以百万计的民营企业,给中国经济增长增添了一支新生力量。

  二是改革人事制度,解决了中国持续发展所需要的人力资源积累问题。恢复高考制度,使数以百万计的下乡、回乡知识青年进入大学,30多年来培养了数以千万计的精英群体。他们在各个领域为中国改革提供强大智力支撑。

  与此同时,改革用人制度,废除领导终身制,实行领导干部任期制,打开了干部轮替和进入通道,将大量社会精英纳入治国体系,给行政管理体制注入了源源不断的生机和活力。

  三是实行全面对外开放,推行外向型发展战略,为引进资本技术和发展对外贸易创造了制度平台。

  改革开放初期,中国是典型的“双缺口”型发展中国家,外汇严重不足,资金极为短缺。中国先设立经济特区,开放东部沿海城市,后向中西部地区扩展,成效明显。

  排除了中国引进外来资本技术和产品的制度障碍,大量外资、技术的进入和国内产品出口,中国经济结构迅速由“双缺口”型向“双剩余”型转变。目前外汇储备充足,资金富裕,进出口贸易活跃,产业结构升级步伐明显加快。

  从国际经验和中国历史变迁看,只要搞好产权制度创新、人力资源配置和资本技术,以及产品的对外开放,经济就会发展,社会就会繁荣,人民就会富裕,国家就会强盛。发达国家、发展中国家都如此。英、法、德、美等强国的崛起,无不与上述制度创新密切相关。

  中国5000年文明史中有三个王朝曾出现强盛时期:西汉“文景之治”、唐朝“贞观之治”、清朝“康乾盛世”。其共同经验是:在土地制度上,让农民有地种有饭吃;在吏治上,限制王权,广揽社会精英。

  比如清王朝曾强盛100多年,几大举措至关重要:

  第一,整顿吏治、广揽人才。康熙秉持“宽仁”治国,实施“满汉一体”的政策和“特科科举”制度;为了拉近皇帝与官员的距离,康熙和雍正均实行“密折上奏”;雍正大胆清除贪官庸人,提拔有才干的人才。通过改革,统治者赢得了汉族知识分子和正直官员支持,清朝一系列治国方针得以顺利实施。

  第二,限制王权,停止圈地,编人正户,扫除农奴残余。清军入关后,满清贵族、官吏及八旗军对华北平原一带的土地疯狂掠夺,并将当地汉人变为奴隶,民族矛盾激化。从顺治帝开始,清朝多次颁令停止圈地,实行“更名田”,把一部分贵族所占田地分给原种之人,使他们变成自耕农。雍正即位后,又下令解除“贱民”身份。

  第三,实行“火耗归公”和“摊丁入亩”减负政策。雍正即位次年,清政府将地方官吏增加的田赋附加税即“火耗”下令全额上缴国库,同时将按人头征税改为按田亩征税。

  现在来看,清王朝百年强盛实质是抓住两头,一头是通过土地制度改革和税赋改革,稳定农民和穷人;另一头是通过吏治改革安抚和吸纳精英群体。但后来清王朝走向灭亡主要是因为腐败和闭关锁国。

  在过去30年,中国推行产权制度改革、人事制度改革和对外开放,紧紧围绕穷人群体和精英群体,较好地解决了这两类人的难题,满足了他们的现实需要,否则中国不可能有今天的成就。

  这三大制度创新是一种渐进式改革路线,具有鲜明的时代特点。

  在路径上,采取从下到上、先易后难的路径;在顺序上,采取先生产后流通、先经济后社会政治其他领域、先东部沿海后沿江沿边和中西部地区;在进程上,采取先点后面的推广方式;在利益分享结构上,采取先改革增量然后以增量改革带动存量改革的激励办法。

  这种先点后面、循序渐进的改革方式虽不易在短期内取得大范围成功,但避免了大的社会振荡,试错成本较低。

  寻找新的路线图

  由下向上需要推进的改革领域已经越来越少,容易改革的领域也不断减少,而需要由上向下推进的改革领域越来越多,多涉及上层建筑和整体改革

  中国改革的受益人群具有明显的阶段性和群体性。

  改革之初,由于从基层率先发动,农民、工人从中优先获得较大利益。进入20世纪90年代后,随着改革从生产到流通、从经济到社会、从一般部门到垄断部门的推进,改革的受益群体从农民、工人转向精英群体,并随着时间推移,精英群体从改革开放中获益越来越多,农民和工人获益越来越少,甚至出现边缘化倾向。

  改革受益群体的分化,必然加剧城乡、区域、阶层收入差距扩大。要想缩小收入差距扩大趋势,必须调整既有改革方式。

  如前所述,渐进式改革降低了改革带来的风险成本。但这种方式由于先改先行和后改后行,带来了团体或个人在占有资本、资源、市场等方面的机会不均等,形成了各种既得利益集团。

  这些既得利益集团(部门或个人)利用公共权力、公共资源、金融资本等关键要素,获得了比别人要多得多的“好处”,开始他们支持改革,尔后变为不愿改革,甚至打着改革旗号,借助自身在体制和决策上的优势地位,垄断资源、扭曲市场、忽视社会公共福利,强化集团和个人既得利益而阻碍改革。因此,要消除市场扭曲,促进公平竞争,创造均等机会,就必须进一步深化改革。

  当前,由下向上需要推进的改革领域已经越来越少,容易改革的领域也不断减少,而需要由上向下推进的改革领域越来越多,多涉及上层建筑和整体改革。这些领域的改革牵一发而动全身,涉及利益群体众多,改革的成本高、难度大。

  比如进一步改革党政关系,深化调整中央政府与地方政府的关系,改善政府和市场关系;改革财税体制,限制行业和部门垄断,继续推进产权制度改革,消除收入分配不公平,完善资源环境价格形成机制,建立健全教育、医疗、养老、救济等社会公共服务体系,加快政治体制改革步伐等,都需要我们设计新的改革路线。

  中国改革的动力结构已经或正在发生变化。30年前,动力主要来自中国内部,要求改革的群体是没有解决温饱的农民、工人和没有前途的知识分子,前者要求有饭吃,后者要求有出路。而当前和今后,改革的动力既来自内部,也来自外部压力。

  对国内而言,正在形成一个逐步支撑社会主体的中产阶层。他们有理想、有知识、有财产,对社会需求不同于弱势群体。他们要求公平分享改革发展成果;要求社会公正、平等、透明,有着强烈的参政议政意识及基本能力。这些人要求建立一个更加完善的社会主义民主和法治社会,再用“摸着石头过河”的办法和由下至上的路径搞改革,已经无法满足他们的需要。

  随着中国的繁荣富强,国际地位不断上升,最终将成为世界多极格局中重要的一极。作为强国,既要参与国际经济政治等游戏规则制定,又要承担越来越多的国际责任。

  当中国从大国迈向强国之际,且在将来有望在经济总量上超过美国时,无论是我们的诉求,还是我们的责任,都要求中国的经济和政治体制进一步变革,以适应全球化和区域化的新格局。

  中国下一步改革既是自己的事,也与国际高度关联。简单套用过去30年的改革路线是行不通的,我们应找到新的改革路线图。

  改革可从“两公”突破

  改革实质上就是对原有权力和利益结构的再调整,这种调整必然会有阻力,改革就是要破除阻力,实现公共权力和公共资源配置的再平衡

  当前和今后,中国需要设计一个新的改革框架,需要一个不同于以往路径的顶层设计。这种顶层设计首先指的是,改革要更多从上到下,而不是从下向上。

  中国应紧紧把握国内社会阶层结构变迁和国际政治格局变化新趋向,以走“强国”之路为目标,化危机和压力为动力,采取“从上到下、以难带易、内外联动、重点突破”的新路线推进改革。

  实行这种改革路线,就是要针对难题,选准影响当前和今后中国经济社会发展的重点领域和关键问题作为突破口,自上而下地集中力量统筹政治改革与经济社会改革,统筹城乡、区域改革,统筹对内对外改革开放,为中国和平崛起成为世界强国创造制度条件。

  其次,这种顶层设计指的是改革在宏观层面要有整体推进方案,包括整体思路、基本方向、最终目标和重大举措。比如,为了更好地体现社会公平、正义、均等享受改革发展成果,就应该更加科学地配置社会权利结构,合理分配公共资源。

  其三,这种顶层设计要按照既有利于国内现代化、又适应全球化进程要求;优先从上层建筑领域加快推进政治体制改革,以降低经济社会发展阻力,构建一个政治体制与经济体制更加适应,民主体制与法治体制更加配套,政府与社会、政府与市场、中央与地方、国企与民企等关系更加和谐的制度框架。

  在党政关系方面,按照党政分开的思路,应继续深化改革,把经济社会发展和公共管理事务完全交由政府去完成。在政府和市场关系方面,改革方向是政府要有干预边界,干预范围要限定在市场失灵的领域,要给市场经济发展留有足够空间。

  为什么会有“国进民退”的争议?表象背后是制度安排失当。如果只让濒于倒闭的国企退出,而鼓励那些利用垄断和政府支持而获得优势的国企走规模化和集团化之路,且其规模化和集团化不受限制,一味向竞争性领域扩张,必然挤压非公有制经济的发展空间。

  目前,这样的国企已经大到政府难以有效管理,不时凌驾于市场之上的地步。在扩大内需中,城乡居民被鼓励要增加消费,而国企却在大量增加储蓄。这其中的关键是政府边界不清,国资势力膨胀,事实上形成了“政进市退,国进民退”,这都需要新的制度安排。

  要进一步改革用人制度,继续扩大差额选举,扩大社会招聘范围,让更多优秀人才通过公平竞争进入政府管理机构。比如,在人大、政协中能否减少“安排”名额,留下更大比例的差额空间进行选举,使人大代表、政协委员更具社会代表性;另外,怎样把精英们的上升通道设计得更为宽阔而公正,使他们都能发挥积极作用,实现自身价值,而不是产生“仇官、仇富、仇不公”等消极心态。

  为什么1978年以后,亿万人民感谢邓小平,就是因为穷人能吃饱饭,精英看到了实现自身价值的希望。

  在用人制度上还要进一步解放思想,设计更加透明、规范、公平的制度,将有才能、有政绩、有品德的人才选拔到最需要的岗位上去。应坚决杜绝以“线”取人的做法,避免“上”一人伤一大片的现象。

  在体制改革的突破口和重点上,要从“两公”开始,即从公共权力、公共资源配置制度改革开始。从制度经济学上讲,公共权力和公共资源配置权利是公共性产品,要把“两公”用在真正的公共事业上。

  要从制度设计上防止“两公”部门化、集团化甚至个人化。无可置疑,公共资源和公共权力是社会的,怎么分配,怎么做,都要在宏观层面进行顶层设计。

  应赋予人民代表大会在“两公”方面更多的权力,充分发挥其决策权和监督权。在经济发达国家,公共权力由社会决定并服务人民,公共资源分配互相制约。

  用于公共服务的预算,其决策权、执行权和监督权是分开的,三种权力应互相制约。2008年中国财政收入6.1万亿元,2009年全国财政收入超过6.8万亿元,财政收入占GDP比重是否偏高?公共财政的钱该怎么花、谁来监督?现在都还缺乏有效的权力配置结构。

  公共财政资金现在还是向城市建设投入多,向农村投入少。公共资源配置应该有个优先顺序,贴近老百姓最急需的项目应优先考虑,而那些讲排场、比政绩的面子工程则应有更明确的限制。

  总之,公共权力和公共资源应该受到公众的监督和制约,这种监督和制约要制度化、常态化和规范化。

  西方的民主制度演变了几百年,是不断沉淀、积累起来的,东方民族要想完全仿效,恐怕较难。比如,日本明治维新之后学习西方制度,但其选举制度还是打上了世袭的烙印;马来西亚、印度尼西亚、新加坡和中国台湾地区也都暴露出这样或那样的西方式民主的水土不服。

  我们的制度设计也要思考这些问题。中国的体制改革要适应中国的国情,不能完全照搬西方。

  但现在我们的政治体制以及经济体制改革,确实还满足不了经济社会发展的需要,必须加快推进,继续深化改革。只有体制顺应时代,才能加快历史进程,否则我们将错过良机,付出沉重的历史代价。

  有人说,中国发展是搭了全球化的便车,这不是主要原因。中国发展的根本在于改革带来的制度创新。国际化只是一个后天因素,它与制度创新因素叠加在一起,集聚、发酵,使得中国取得了今天的成就。

  任何国家的制度建设都不是一帆风顺的,都需要体制外和体制内因素的共同作用,体制内的“动”和体制外的“推”相结合。改革实质上就是对原有权力和利益结构的再调整。这种调整必然会有阻力,改革就是要破除阻力,实现公共权力和公共资源配置的再平衡。

  新的改革需要大勇气,更需要大智慧。这种智慧包括四个方面:

  一是要超越自身所在的集团利益,为民族复兴、国家强大而推进改革,这需要一种自觉意识和自我牺牲精神。

  二是具有远见卓识,从历史和全球视角把握中国进一步改革的时机、路径和进程,考虑民族和国家利益,制定、实施行动方案。

  三是要有驾驭改革开放的能力,善于配置人力资本、公共资源,集聚社会精英,团结一切积极力量,推进社会进步。

  四是善于从日常社会生活现象中发现新趋势,从单一问题看透本质,调集社会资源、集中国力,推动中国的发展强大。

  未来世界将留给中国更大的发展空间,而中国的未来必须靠一代又一代改革者不断推进。改革没有回头路,势如逆水行舟,不进则退。

  作者为国家发改委宏观研究院副院长

 
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