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广东镇改渐进

本文来源《财经》杂志 2010-07-18 我要评论(0
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2010年以来兴起的又一轮镇改试点热潮,其中不乏新意,但更多仍是对十多年前那场改革的复归。复归之后,能否走得更远,无法预料。但“强镇”最终蝶变为“城市”,却是无法阻挡的必然趋势
 

  继深圳大部制、顺德综合改革之后,广东政改再起波澜。

  6月18日,广东省正式印发《关于简政强镇事权改革的指导意见》,该省范围内的镇(包含乡和街道)将获得更大行政许可、行政执法以及其他行政管理权。人口多、经济总量大的镇甚至可以行使县级管理权限,也就是事实上的城市管理权。

  作为改革先行者、中国最发达省份之一的广东,改革开放30多年来,其发达的镇域经济始终面临行政体制掣肘,改革动力逐渐积聚,且势在必行。

  广东省此次改革突破区划撤并、人员分流等传统改革套路,其总体思路为强化镇级政府自治的同时,将更多的职能让渡给市场和社会。

  但应该看到的是,广东省此次改革侧重于镇级与市、区、县级政府之间的事权分配,未直接触及财权和人事权深入调整。上级政府将权力下放到镇级政府,各部门之间的权责如何重新分配?现有行政体制约束下,单向的放权模式能否持续?底层政权的调整对全局的行政体制改革有何意义?这些均需时间来检验。

  改革由来

  改革开放30多年来,珠三角地区的镇域经济得到强劲发展,诸多强镇“富可敌县”。

  2008年,广东全省有28个乡镇GDP超过100亿元,但67个县中,GDP不到100亿元的县就有47个;财政收入超过2亿元的乡镇有58个,同时财政收入不到2亿元的县却有37个。

  以东莞市长安镇为例,2008年财政收入17.4亿元,而非珠江三角洲的县财政收入一般仅有1亿元-2亿元。就财政收入而言,长安一镇就相当于10多个县。

  在中国向工业化、城镇化转型的发展过程中,“小马拉大车”的尴尬局面愈发凸显。

  按照中国现行体制,政府分为中央、省、市、县、乡镇五级架构。乡镇作为最基层一级政权重建于1983年。根据地方组织法,乡镇政府主要执行本行政区域内的经济社会发展计划、预算。教、科、文、卫和财政、民政、公安、司法、行政、计划生育等事务也由其承担。而在现有垂直体制下,资源分配受制于等级化的城镇行政管理体制,行政等级的高低决定着获得资源的多寡,因而出现“责大权小”的怪相。

  以广东省佛山市顺德区容桂街道来说,其下辖26个村和社区,有近50万常住人口, 2009年容桂的工业产值超过1100亿元,可支配财力为13亿元。就其体量而言,容桂已相当于一个中等城市。与其他经济强镇一样,容桂面对的是“市级的经济总量、县级的人口规模、镇级的管理权限”。

  容桂街道办现有90个行政编制,与常住人口的比例远超过1∶5000,处理行政事务的压力可见一斑。镇级政府不得不配备并独自供养大量机关聘员。依照相关法律,这些聘员并不能参与处罚和执法,而只能协助处理行政事务。

  不久前,广东省社科院公布的一份报告也认为,经济发达的佛山所辖乡镇的公共服务资源配置仍属低水平。

  2009年7月,广东省委书记汪洋批示,在佛山和东莞开展“强镇扩权”试点。最终佛山市的狮山镇、容桂街道,以及东莞市石龙镇、塘厦镇入选。试点的镇和街道获得财政、规费、土地、社会管理等县级经济社会管理权限。

  几个试点镇的共性是经济总量庞大且外来人口众多。但在辖区面积、农业人口比例等方面,四个镇也存在不小差异。负责指导试点的广东省编办探索不同镇改方案的意图明显。

  实际上,镇级行政体制改革此前已在江苏、浙江等经济发达省份展开尝试。为吸取经验,佛山市委书记林元和曾亲自带队前往江浙考察。在林元和看来,江浙地区的改革思路与佛山不尽相同,浙江县域经济发达,是为培育强镇而扩权。而广东镇域经济已具规模,所面临的是强镇城市化进程中的治理难题。

  2009年11月,佛山市委、市政府印发了《佛山市简政强镇事权改革试点指导意见》,提出:要以加快政府职能转变为核心,实行简政放权,创新体制机制,提高行政效率,降低行政成本,为基层群众提供优质、便利的公共服务。

  2009年12月,广东省委书记汪洋亲自敲定“简政强镇”这一提法,并要求在总结佛山、东莞试点经验的基础上,“形成一个指导全省(尤其是珠三角各市)简政强镇事权改革的意见。”

  在汪洋的推动下,广东省编办开始密集调研和总结试点经验,历经多次修改后,形成《关于简政强镇事权改革的指导意见》(下称《意见》)。2010年6月,《意见》获广东省委常委会审议通过,并以省委、省政府名义印发,之后“今年内基本完成”的时间表也随之确定。

  放权之困

  《意见》对镇级政府的职能予以明确。镇的四个主要职能是“促进经济社会发展、加强社会管理、强化公共服务、推进基层民主”。这其中,社会管理和公共服务职能尤被强调。

  由于广东各市、县政府所辖镇的情况差异很大,《意见》只确立了下放给镇级政府权力的原则性标准,“与其经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权”。市、县政府及其部门“能下放给镇的都要放”。

  决策者的本意是:让乡镇获得更大的、直至县级管理权限,放权但不升格。人口多、经济规模大的特大镇,可以行使县级权限,这可视为对其城市治权的必要“追认”。

  事权下放提升了行政效率,民众办事周期大大缩短。试点镇依据新增权限加快了审批程序。比如,房地产租赁登记从原来15个工作日缩短为一个工作日,个人住宅用地审批从原来24个工作日缩短为10个工作日。

  《意见》的一个特点是,根据乡镇的不同规模进行分类处理,主要分为一般镇、较大镇和特大镇。镇辖区常住人口、土地面积、财政一般预算收入为三项分类指标。其中,特大镇可赋予县级经济社会管理权限。按此标准,佛山全市33个乡镇和街道,有17个属于特大镇,将获得县级管理权限。

  《财经》记者获悉,中央编办对广东省此次制度尝试予以高度认可。

  权力下放已成定局,但绝非一帆风顺。

  目前,东莞的两大经济强镇石龙和塘厦已经历了两次放权。2009年10月下旬,东莞市第一批下放了248项事权,2010年4月下旬第二批事权下放,35个市直部门共下放事权575项。佛山南海区和顺德区则分别将116项和316项管理权下放给狮山镇和容桂街道。

  下放权限中,机关聘员的招考录用、街道工作机构正职任免审批、个人住宅用地审批等引人注目。但此次放权并不涉及重大项目的审批权和资金配置权等核心权力,这意味着市、县、镇三级政府原有分权体系没有根本性的变化。

  另一个不可回避的问题是,数量可观的事权多由上级政府的各个职能部门“挑挑拣拣”后下放。镇级所增权限中不可避免地出现部分虚权。一位不愿具名的试点镇镇委书记说:“林业、农业部门下放的部分权力估计几年也难用一次。”因为该镇发展多年后,几乎没有传统的林业和农业。他认为,此类权限的下放只会加重镇级管理负担和责任风险。

  “不仅要舍得放权,而且要舍得放管用的权!”在2009年年底广东省深化体制改革工作会议上,汪洋曾如此提醒放权的各级部门。

  在广东省《意见》的基础上,顺德区正在拟定的全区简政强镇方案吸取了此前教训。新方案将重新分配两级政府部门的权力,“区政府及其部门只负责区域内的统筹事项,镇级政府则负责微观管理。”

  另一个必须面对的现实是,在现有镇级治理结构下,人大、纪检部门的监督作用难以发挥。如何避免下放的权力被滥用,亟须法律与法规的完善。

  此外,下放事权中的行政执法权问题亦为难点,按照法律规定,只有县级人民政府才能行使行政执法权,扩权镇的执法权尚有法律障碍。

  在容桂街道,卫生和人口计划生育局内设有药政股,主要承担药物、药械监督职责。一名副局长兼任股长,其余办事员为从医院抽调的医生。他们虽有专业知识,但因没有专项执法编制而不具备执法权,难以开展有效的监督工作。

  另外,试点的市、县部门目前主要是以委托、交办的方式将事权下放到镇。而试点镇在行使这些权限时,是以下放权限的市县部门名义进行,加盖的也是上述部门的业务章。实际责任和名义责任分离,成为放权中的现实矛盾。

  对于上述问题,拟在今年出台的《广东省扩大较大镇行政执法职权规定(讨论稿)》试图加以突破。《财经》记者了解到,根据讨论稿,行政法规、国务院部门规章规定的由县级政府及其部门行使的执法权,经省政府批准后较大镇人民政府可直接行使。法律规定的县级人民政府或其部门的部分行政执法权,则可以委托较大镇人民政府行使。

  简政破题

  长久以来,镇级公共服务的供给不足,往往被归咎于镇级行政事业编制有限。而若政府将所有公共服务包办,则面临机构膨胀的问题。两难之中,政府向社会“放权”成为一个现实的选择。

  《意见》将简政作为此次改革的重要一环,即乡镇可以通过委托、授权、购买服务等形式向市场中介和社会组织“放权”。上述机构自此可以从事市政维护、后勤管理、社区服务等公共事务。从试点情况看,从这些事务中抽身后,镇级政府人手不足的情况有望缓解。

  政策制定者的想法是,原由政府提供的部分服务工作交由非政府组织。在资金上,政府则给予非政府组织一定资助。

  “简政有纵向横向之分。”广东省编办体改处处长刘光大认为,上级政府放权是纵向简政,镇街向社会放权是横向简政。

  顺德区容桂街道的社工服务便可谓刘光大所言的“横向简政”的例子。

  2010年1月,有两年社工经验的廖倩婷和其他5人通过竞聘成为容桂街道首批社工。在容桂街道办海尾居委会工作几个月后,附近的居民和居委会工作人员开始习惯称呼她廖姑娘(“姑娘”是对女性社工的称谓)。这段时间,她和另外一位同事在居家养老、家庭调解、青少年辅导等方面提供专业服务。

  与上海、深圳和广州等地不同,容桂社工是通过村(居)福利会等民间组织运作。福利会设在居委会,兼具民政和慈善的功能。其资金来源于企业、居民捐款和街道办专项拨款。

  容桂街道慈善会、村(居)福利会成立后,募集的慈善基金总额已近亿元。社工的工资由福利会支付。目前,容桂17个社区(村)已有22名社工上岗。

  此外,为了解决人财物配备不足,乡镇一级管理难以延伸至村(居)的困境,容桂为此设计了村(居)“政社分离”方案,将基层事务分为行政事务和社区事务。具体做法是,整合街道和社区有关部门与人员成立社区市民服务中心。该中心作为街道的办事和服务机构,统一负责办理行政事务。服务中心工作人员为政府聘员,工资由街道办支付。村委会和居委会则回归自治职能。2009年12月至今,华口、海尾、马冈、红星等4个社区、村试点“政社分离”,并拟在全区推广。

  “‘政社分离’的前提是保证村(居)自治。”中山大学肖滨教授认为,功能分离后,村(居)自治和政府公共服务职能都能得以实现。

  广东省编办最终认可了桂容街道试点多项经验,并不同程度地纳入《意见》。

  未竟之路

  应该看到,广东省此次出台的《意见》着重事权改革,在财权、人事权两项上动作不大。

  此前的乡镇改革多在区划撤并、机构精简、人员分流上修修补补。“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈难以打破。

  此次出台的《意见》,虽提出要“综合设置党委、人大和政府机构,优化编制配备”。但在镇街主要干部任免机制上,《意见》没能做更大突破。

  从几个试点镇的情况看,也只是将镇内的党政部门、街属单位和部分县、镇双重领导的单位“瘦身”,不涉及人员精简。

  《财经》记者在采访中还发现,受访镇无一例外地面临财政难题,即使强镇也不例外。

  作为一级政府,乡镇除保自身运转外,还要提供本区域内教育、基础设施、社会治安、环境保护等支出。根据现行《预算法》,一级政府一级预算。财政资金在这五级政府中循环,并在五级政府之间进行流转。在这一格局中,各级政府以划定税收收入为本级财政收入,不足部分,由上级政府转移支付。

  现实情况是,虽然经过1994年的分税制改革以及2002年的所得税收入分享改革,分税实质仅限于中央和省级政府间。省以下财政则基本延续了此前的分成制和包干制。前者是县、市、区和经济发达乡镇之间,每年根据一定的比率实行税收分成返还;后者则是县财政对欠发达乡镇财政进行兜底保障。

  在现有财税体制下,乡镇“事权”与“财权”不统一,事权无限与财权有限的矛盾越来越突出。

  这样的弊病是,省以下政府层层向上集中资金,但基本事权却逐步下移,造成的结果是,即使是经济强镇也面临“财源充足而财力不足”的状况。

  从试点镇来看,改革后镇级财政压力来自两方面:一是派出机构由原来的垂直管理下放给镇里管理,镇财政要负担其办公经费和人员工资福利;二是与事权相匹配的公共财政支出缺口巨大。

  由此来看,“放权”理应伴随着“让利”。特大镇可行使县级经济社会管理权限,进一步扩大财权也应成为必然。但是此次《意见》中虽有“财政分配要向镇级倾斜,使镇级财力与其承担的责任相匹配”表述,却缺乏更加细化的规定。

  各地显然也意识到这个问题,《意见》公布后的第三天,东莞市对石龙、塘厦两试点镇分别临时财政补助1500万元和2000万元,但这种财政安排毕竟不是常态。

  据《财经》记者了解,在部分县市编制部门牵头细化的简政强镇方案中,暂不涉及财政分成比例的调整。

  制度上的谨慎调整,彰显决策者的求稳心态。多位受访者认为,事权调整阻力较小,涉及真金白银的财政改革则难度很大。

  广东省社会科学院竞争力研究中心主任丁力认为,财权的改革才是根本的改革,但从目前看,还只是从增量上调整,存量上的调整则几乎不可能。同时他认为,省一级政府只能通过转移支付手段缓解各级政府财政的困难。“仅仅在广东省一级层面调整还不够,这需要中央赋予广东省一级更大的财政支配权。”

  “较财政花多少而言,怎么花更重要。”广东省编办体改处处长刘光大解释说,此次《意见》规定“镇党政机关及所属机构预决算公开”,先对其财政使用进行规范。他认为,在规范财政资金运行合规合理后,再考虑启动财政分成的向下倾斜。

  丁力则认为,改革采取循序渐进的推进策略可以理解,但整体的改革框架需要明确,与之配套的改革也需加紧制定。■

 
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